《能源法》解讀：堅持市場(chǎng)化方向不動(dòng)搖

點(diǎn)擊數： 2020-04-21 16:46:43　來(lái)源: 鹽城市國能投資有限公司、國能投資、鹽城國能、鹽城市國能投資、國能投資有限公司

2020年4月10日，國家能源局發(fā)布《中華人民共和國能源法（征求意見(jiàn)稿）》。相較于2007年的版本，此版征求意見(jiàn)稿承認了能源的商品屬性，提出公平競爭、平等參與等開(kāi)放性理念，更加強調發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。同時(shí)，也明確了政府的監管與調節范圍，形成市場(chǎng)競爭與政府監管分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、相互促進(jìn)的發(fā)展格局，為能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供法律保障。

1 更加堅定能源市場(chǎng)化方向 

黨的十八屆三中全會(huì )提出，要推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競爭性環(huán)節價(jià)格。2015年印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機制改革的若干意見(jiàn)》也把“加快推進(jìn)能源價(jià)格市場(chǎng)化”作為重要內容。近年來(lái)，中國能源體制改革一直是按照市場(chǎng)化的思路在逐步推進(jìn)，發(fā)用電計劃放開(kāi)、增量配電網(wǎng)改革、電力現貨市場(chǎng)建設取得突破性進(jìn)展，油氣管網(wǎng)分離進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

此版征求意見(jiàn)稿再次強調“能源市場(chǎng)化”原則，提出能源發(fā)展要“堅持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，構建有效競爭的市場(chǎng)結構和市場(chǎng)機制，在競爭性領(lǐng)域形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機制，建立有效的能源監管體系”（第十四條）。同時(shí)，專(zhuān)設第五章“能源市場(chǎng)”規定了市場(chǎng)主體、價(jià)格機制、成本監審、市場(chǎng)秩序等問(wèn)題，這與此前中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機制的意見(jiàn)》提出的擴大要素市場(chǎng)化配置范圍、促進(jìn)要素自由有序流動(dòng)、加快要素價(jià)格市場(chǎng)化改革的戰略方向是一致的?？梢?jiàn)，能源市場(chǎng)化的方向更加得到強化，以法律的形式明確下來(lái)為進(jìn)一步深化能源市場(chǎng)化改革奠定基礎。

2 承認能源的商品屬性 

在相當長(cháng)一段時(shí)間里，能源作為關(guān)系國計民生的特殊產(chǎn)品，其生產(chǎn)、運輸、價(jià)格、項目的審批，都被賦予了濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。因此，能源的商品屬性被弱化，社會(huì )上更多的認為煤炭、電力、油氣是特殊商品或準公共產(chǎn)品，是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，應該由政府管制、國企壟斷經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上，能源雖然是關(guān)系國家安全的戰略性資源，但也是商品，具有一般商品的基本屬性。

此版征求意見(jiàn)稿規定，區分不同能源品種特性，推動(dòng)煤炭、電力、石油、天然氣等能源市場(chǎng)建設，建立主體多元、統一開(kāi)放、競爭有序、有效監管的能源市場(chǎng)體系，實(shí)現能源資源在更大范圍的優(yōu)化配置（第六十五條）；能源領(lǐng)域的競爭性環(huán)節主要由市場(chǎng)形成價(jià)格（第六十六條）；合理布局交易機構和交易平臺（第六十八條）。這些條文明確了能源受價(jià)格規律和供求關(guān)系調節，可由競爭配置資源、由供求決定價(jià)格、由契約規范交易。這既是對習近平總書(shū)記提出的能源發(fā)展“四個(gè)革命，一個(gè)合作”要求中“推動(dòng)能源體制革命，打通能源發(fā)展快車(chē)道，還原能源的商品屬性”的具體落實(shí)，也是對能源商品屬性的肯定。還原能源商品屬性是構建有效競爭的能源市場(chǎng)體系的基礎，以更好地滿(mǎn)足人民群眾日益增長(cháng)的美好生活需要。

3 破除投資主體所有制限制 

從過(guò)去幾十年能源改革發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，能源市場(chǎng)價(jià)格的完善和指導價(jià)格的調整取得了一定的成就，但是由于行政性干預尚未完全破除，市場(chǎng)準入規則不夠完善，市場(chǎng)缺乏充分競爭，非公資本在能源市場(chǎng)中往往處于不公平競爭狀態(tài)，能源行業(yè)市場(chǎng)集中度高、壟斷等現象依舊存在。

此版征求意見(jiàn)稿規定“從事能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的投資、經(jīng)營(yíng)和管理主體應當公平競爭，其合法權益受法律保護”（第十四條）；“鼓勵各類(lèi)投資主體依法平等參與能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)和基礎設施建設”（第六十四條）。這意味著(zhù)，未來(lái)能源投資主體不再區分所有制，對民營(yíng)和外資企業(yè)無(wú)歧視開(kāi)放。此外，征求意見(jiàn)稿第四十條提到，“在保護性開(kāi)發(fā)的前提下，允許符合準入要求的市場(chǎng)主體參與油氣勘查開(kāi)采”。目前我國煤炭和電力行業(yè)產(chǎn)權已經(jīng)實(shí)現了多元化，石油天然氣銷(xiāo)售環(huán)節也基本放開(kāi)，這條規定為接下來(lái)油氣勘查開(kāi)采環(huán)節市場(chǎng)準入放開(kāi)提供法律依據，進(jìn)而提升整個(gè)能源行業(yè)的開(kāi)放水平。

4 突出競爭與監管并重 

此版征求意見(jiàn)稿將能源領(lǐng)域競爭與監管并重理念上升至法律高度，明確“能源領(lǐng)域的自然壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)應當分開(kāi)經(jīng)營(yíng)”（第六十四條）。這表明，屬于競爭性領(lǐng)域的完全放給市場(chǎng)，引入多元投資主體，擴大對外開(kāi)放，讓供求關(guān)系決定價(jià)格，競爭優(yōu)化資源配置；屬于自然壟斷性領(lǐng)域的由政府管理，并加強對其價(jià)格、運行效率等的監管。同時(shí)，征求意見(jiàn)稿提出普遍服務(wù)概念，要求能源供應企業(yè)履行普遍服務(wù)義務(wù)、承擔普遍服務(wù)責任（第五十八條、第一百零九條），與能源市場(chǎng)化相互配合，體現出“兩只手”協(xié)同發(fā)力的理念。

將競爭性業(yè)務(wù)與非競爭性業(yè)務(wù)分開(kāi)是推動(dòng)能源體制機制市場(chǎng)化改革的前提，因此未來(lái)中國能源領(lǐng)域的改革核心，則是進(jìn)一步區分競爭環(huán)節與自然壟斷環(huán)節，并加快推進(jìn)落實(shí)兩個(gè)環(huán)節相關(guān)改革舉措。以石油天然氣體制改革為例，2019年3月《石油天然氣管網(wǎng)運營(yíng)機制改革實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)布，同年12月，國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司成立。這是推動(dòng)石油天然氣行業(yè)競爭性業(yè)務(wù)和自然壟斷性業(yè)務(wù)分開(kāi)，實(shí)現“放開(kāi)兩頭”的關(guān)鍵一環(huán)。同時(shí)，自然壟斷這一“中間”環(huán)節，則需要政府建立和完善成本監審辦法，按準許成本+合理收益原則，實(shí)現科學(xué)定價(jià)以及監管的制度化、規范化和精細化。